حداثة نشاة القانون الاداري

أولاً : القانون الإداري قبل إنشاء مجلس الدولة:

لا محل للحديث عن قانون إداري بمعناه الضيق أو بمعناه الواسع في مصر في الفترة السابقة أي قبل إنشاء المحاكم المختلطة والوطنية، ذلك أن مبدأ المشروعية نفسه كان متخلفاً، فلا فصل بين السلطات، ولا خضوع للإدارة لقواعد تسمو عليها وتقيدها حيث كانت، أي الإدارة، مصدر القانون، وتجمع في نفس الوقت بين يديها سلطة القضاء.

لكن مع إنشاء المحاكم المختلطة لتفصل في المنازعات المدنية والجنائية التي يوجد فيها عنصر أجنبي، والمحاكم الأهلية التي أطلق عليها أسم المحاكم الوطنية، قام نظام قضائي في مصر كفل في ظله حق التقاضي، حيث مثلت هذه المحاكم، بنوعيها المحاكم المختلطة والمحاكم الوطنية، سلطة قضائية مستقلة ومنفصلة عن السلطة الإدارية.

ومن هنا ثار التساؤل عن وجود، أو عدم وجود قانون إداري في مصر.
ذهب فريق من الفقه إلى القول بوجود قانون إداري في الفترة التالية لإنشاء المحاكم المختلطة والأهلية، وحتى إنشاء مجلس الدولة المصري، مستندين في ذلك إلى نصوص الدستور والتشريعات القائمة آنذاك، وأيضاً إلى أحكام القضاء.

فدستور سنة (1923) قرر مبدأ الفصل بين السلطات، وجاء بالمادة 44 من هذا الدستور النص على اختصاص السلطة التنفيذية بترتيب المرافق العامة وتنظيم شئون الموظفين العموميين، فقد قررت هذه المادة صراحة أن " الملك يرتب المصالح العامة ويولي ويعزل الموظفين على الوجه المبين بالقوانين".

كما أن من ذات الدستور أشار صراحةً إلى وجود القانون العام المصري، حيث ورد به " تعتبر المديريات والمدن والقرى فيما يختص بمباشرة حقوقها أشخاصاً معنوية وفقاً للقانون العام بالشروط التي يقررها القانون.

إضافة إلى ذلك، تضمنت القوانين المنشئة للمحاكم المختلطة والأهلية نواة لبعض أحكام القانون الإداري.

فعند إنشاء المحاكم المختلطة نصت المادة 11 من اللائحة الصادرة بترتيبها على أنه " ليس لهذه المحاكم أن تحكم في أملاك الحكومة من حيث الملكية، ولا تؤول معنى أمر يتعلق بالإدارة ولا أن توقف تنفيذه. إنما يجوز لها في الأحوال المنصوص عليها في القانون المدني أن تحكم في الاعتداءات التي تنشأ عن إجراءات إدارية تقع على حق مكتسب لأحد الأجانب".

وبعد إلغاء الامتيازات، جاءت لائحة التنظيم القضائي الجديدة مقررة أنه " ليس للمحاكم المختلطة، أن تنظر بطريقة مباشرة ، أو غير مباشرة في أعمال السيادة. وليس لها أن تنظر في صحة تطبيق القوانين واللوائح المصرية على الأجانب ولا يجوز لها كذلك أن تفصل في ملكية الأموال العامة. على أن تلك المحاكم دون أن يكون لها تأويل عمل إداري أو إيقاف تنفيذه وتختص المحاكم المختلطة في التالي:-

1. تختص في الدعاوي المدنية والتجارية بكل المنازعات – في شأن عقار أو منقول – التي تقع بين الأجانب والحكومة.

2. تختص بدعاوي المسئولية المدنية المرفوعة من الأجانب على الحكومة بسبب إجراءات إدارية وقعت مخالفة للقوانين واللوائح.

وبعد التعديل في اللائحة نص المشرع صراحة على استبعاد أعمال السيادة من رقابة القضاء.

وجاء بالمادة 11 من لائحة ترتيب المحاكم الوطنية النص على أنه " ليس لهذه المحاكم أن تحكم فيما يتعلق بالأملاك الأميرية، من حيث الملكية، ولا أن تؤول معنى أمر يتعلق بالإدارة، ولا أن توقف تنفيذه ، إنما تختص بالحكم في المواد الآتية:-

أولاً: كافة الدعاوي المدنية والتجارية الواقعة بين الأهالي والحكومة في شأن منقولات أو عقارات.

ثانياً: كافة الدعاوي التي ترفع على الحكومة بطلب تضمينات ناشئة عن إجراءات إدارية تقع مخالفة للقوانين أو الأوامر العالية".

ويتضح من هذه النصوص، المتعلقة بالتنظيم القضائي بالدولة آنذاك، أنها تقرر مبدأين هامين فيما يتعلق بالقضاء العادي:-

الأمر الأول : ويخلص في منع المحاكم من التعرض لأعمال السيادة، وأيضاً منعها من تأويل أي عمل إداري أو إيقاف تنفيذه.

الأمر الثاني : تقرير مسئولية الإدارة عن أعمالها غير المشروعة الصادرة بالمخالفة للقوانين واللوائح ، وذلك بإسناد الاختصاص إلى هذه المحاكم بالحكم في التعويض عن تلك الأعمال حين تلحق ضرراً بالأفراد.

وأخيراً استندوا أصحاب الرأي القائل بوجود قانون إداري، في هذه الفترة، إلى بعض أحكام المحاكم الوطنية منها والمختلطة التي تذهب إلى ضرورة وجود مبادئ قانونية معينة تختص بالقانون العام وتختلف عن القواعد المقررة في القانون الخاص.

إن هذه الوجهة من النظر لم تحظ بموافقة أجماعية عن الباحثين في القانون الإداري، حيث ذهب فريق أخر من الفقه إلى إنكار وجود القانون إداري بمعناه الضيق في الفترة السابقة على إنشاء مجلس الدولة، وإن كان وجود قانون إداري بمعناه الواسع أمراً مسلماً به، ذلك أن الجانب التنظيمي – أو الوصفي للقانون الإداري- يتحقق في كل دولة متحضرة.

أما عن القانون الإداري بمعناه الضيق – فلا يمكن التسليم بوجوده استنادا إلى بعض أحكام قررت الأخذ بمبدأ أو نظرية من نظريات القانون العام، بل يجب تحديد الأحكام والمبادئ التي يخضع لها النشاط الإداري في مجموعه.

وهنا، يمكن القول بان القضاء العادي ، على الرغم من إقراره لبعض مبادئ القانون الإداري بمعناه الضيق، إلا أنه لم يكن يستطيع التحرر من أحكام القانون المدني، فلا تفرقة بين العقود الإدارية والعقود المدنية – وما ترتب على الطائفة الأولى من نتائج – مما جعله يمتنع عن تطبيق نظرية الظروف الطارئة في عقود التوريد الإدارية، ولا يعترف بسلطة الإدارة في تعديل أحكام عقد امتياز المرفق العام بإرادتها المنفردة.

والمسئولية الإدارية كان لها نفس أسس المسئولية المدنية من خطأ وضرر وعلاقة سببية، ولم تذهب المحاكم العادية مذهب القضاء الإداري الفرنسي الذي أبتدع قواعد خاصة تحكم المسئولية الإدارية.

وكانت القواعد المطبقة على أموال الإدارة هي ذا ت الأحكام التي تضمنتها المجموعة المدنية.

فالأصل، إذن، هو تطبيق أحكام القانون المدني على منازعات الإدارة وكان ذلك أمراً ملزماً للقاضي المصري ولم يكن مسألة اختيارية له، أما الحالات الاستثنائية التي كانت تستند فيها المحاكم إلى مبادئ القانون الإداري المطبقة في فرنسا، فقد كانت محدودة جداً، ولم يجد لها القاضي العادي حكماً المجموعة المدنية، ومن هنا كان لزاماً عليه، وإلا كان مرتكباً لجريمة إنكار العدالة، الاستعانة بمبادئ القانون الإداري للفصل فيها.

وبعبارة أخرى، ما كان القاضي المدني ليخرج على أحكام القانون المدني في حل المنازعات الإدارية إلا استثناءً وبحكم الضرورة التي تحتم عليه الحكم فيما يعرض عليه من منازعات.

ولذلك صح تسمية هذه المرحلة، على حد تعبير بعض الفقه، بأنها " مرحلة القانون الخاص".